Οι ιδιαιτερότητεs τηs μεταφοράs συντελεστή δόμησηs

Ι. Ιστορική αναδρομή

Η μεταφορά συντελεστή δόμησης προβλέφθηκε στο Ν. 880/1979 με το σκεπτικό να αποζημιωθούν οι ιδιοκτήτες κτηρίων που είχαν κριθεί διατηρητέα ή ιστορικής αξίας χωρίς να εκταμιευθούν χρήματα από τα δημόσια ταμεία αλλά δίνοντας αντ’ αυτού την δυνατότητα να κτίσουν ή να μεταπωλήσουν το συντελεστή δόμησης σε άλλη περιοχή της χώρας.

Με τις αποφάσεις 1071/1994, 1072/1994, 1073/1994 το ΣτΕ ακύρωσε τις διατάξεις μεταφοράς συντελεστή δόμησης καθώς, όπως θα εξετάσουμε αναλυτικά παρακάτω, έκρινε ότι γινόταν αποσπασματικά με κανονιστικές πράξεις οι οποίες τελικά αλλοίωναν την χωροταξία των περιοχών υποδοχής.

Κατόπιν αυτών, ο νομοθέτης επανήλθε με το Ν.2300/1995 για να θεραπεύσει τις διατάξεις μεταφοράς συντελεστή δόμησης μετά τη θέση του ΣτΕ. Όμως το τελευταίο, ακύρωσε και πάλι ως αντισυνταγματική τη μεταβατική διάταξη της παρ. 1 του α. 21 του ως άνω νόμου, με τις με α. 4573/1996 και 4574/1996.

Μια επόμενη νομοθετική προσπάθεια για τη μεταφορά συντελεστή δόμησης ήρθε με τον Ν.3044/2002 ο οποίος καταργήθηκε και πλέον ισχύουν οι διατάξεις του α. 70 και επ. του Ν. 4495/2017 όπως αυτές περιορίζονται από το α. 79 του ιδίου νόμου το οποίο στην ουσία λειτουργεί ως μια μεταβατική περίοδος μέχρι τη λήξη όλων των τίτλων μεταφοράς συντελεστή δόμησης και εν αναμονή μιας νέας νομοθετικής πρωτοβουλίας.

Πρόσφατα, επανήλθε η μεταφορά συντελεστή δόμησης στο δημόσιο διάλογο ως μια επιπλέον προσπάθεια επανεκκίνησης της αγοράς ακινήτων. Σκοπός πλέον είναι να γίνει με τρόπο ολοκληρωμένο αποτυπώνοντας τις επιταγές του Συντάγματος, της νομολογίας του ΣτΕ αλλά και των διδαγμάτων των προηγούμενων λαθών στην υλοποίησή του.

ΙΙ. Οι επιταγές του Συντάγματος όπως αυτές ερμηνεύθηκαν από το ΣτΕ

Το Συμβούλιο της Επικρατείας έκρινε ότι η χωροταξική αναδιάρθρωση της Χώρας, η διαμόρφωση, η ανάπτυξη, η πολεοδόμηση και η επέκταση των πόλεων και των οικιστικών περιοχών υπάγονται στη ρυθμιστική αρμοδιότητα του Κράτους και πρέπει να σχεδιάζονται με τρόπο συνολικό ώστε να εξασφαλίζονται οι καλύτεροι δυνατοί όροι διαβίωσης για τους κατοίκους.

Αναφορικά με τα μνημεία, τις παραδοσιακές περιοχές και τα παραδοσιακά στοιχεία κτηρίων, το ΣτΕ έκρινε ότι πρέπει να προστατεύονται από το Κράτος και ο Νόμος «να ορίζει τα αναγκαία για την πραγματοποίηση της προστασίας αυτής περιοριστικά μέτρα της ιδιοκτησίας, καθώς και τον τρόπο και το είδος της αποζημίωσης των ιδιοκτητών». Με τον σκεπτικό αυτό, το ΣτΕ έκρινε ότι εντάσσεται στην προστασία του φυσικού και πολιτιστικού περιβάλλοντος η οποία αποτελεί υποχρέωση του Κράτους και προστατεύεται με το α. 24 του Συντάγματος ακυρώνοντας με αυτό το σκεπτικό το ν. 880/1979 ως αντισυνταγματικό.

Ακολούθησε η με αριθμό 4573/1996 Απόφαση του Ανώτατου Δικαστηρίου στην οποία πλέον αναφέρονται συγκεκριμένα κριτήρια που οφείλει να ακολουθήσει ο νομοθέτης ώστε η μεταφορά συντελεστή δόμησης να συνάδει με τις επιταγές του Συντάγματος.

Συγκεκριμένα, η οριοθέτηση πρέπει να γίνει με κανονιστική πράξη. Η πράξη αυτή πρέπει να γίνει με νόμο ή διάταγμα στηριζόμενο σε ειδική νομοθετική εξουσιοδότηση.

Ο νόμος ή το διάταγμα πρέπει να περιέχει τα θεμέλια της ρύθμισης, τον καθορισμό των περιοχών μεταφοράς του συντελεστή και τα κριτήρια επιλογής τους, τα οποία πρέπει να είναι αμιγώς πολεοδομικά και να μην αναφέρονται σε συγκεκριμένα ακίνητα αλλά στην εν γένει περιοχή που υποδέχεται το μεταφερόμενο συντελεστή.

Ειδικότερα, οι περιοχές μεταφοράς συντελεστή πρέπει να επιλέγονται με γνώμονα την οικιστική τους ανάπτυξη, τα περιθώρια της επιβάρυνσής τους, τη θέση, τις ιδιαιτερότητες και τη φυσιογνωμία τους σε συσχετισμό με τις αξίες που εξυπηρετούνται με την εφαρμογή του θεσμού.

Με βάση τα παραπάνω κριτήρια, το Δικαστήριο έκρινε αντισυνταγματική στο σύνολό της και, κατά συνέπεια, ανίσχυρη τη ρύθμιση του θεσμού μεταφοράς συντελεστή δόμησης που είχε θεσπιστεί με το α. 2 του ν. 880/1979 και των εκτελεστικών του διαταγμάτων, οι οποίες επέτρεπαν τη μεταφορά συντελεστή δόμησης σε οποιαδήποτε περιοχή, εντός ή εκτός σχεδίου, ασχέτων αν η υποδεχόμενη το συντελεστή περιοχή είχε την ικανότητα, από πολεοδομική άποψη, να ανεχθεί τη μεταφορά και δεν έθεταν κριτήρια και περιορισμούς που να συνδέονται με τη θέση, τη φυσιογνωμία, το βαθμό οικιστικής ανάπτυξης, τα περιθώρια και τη δυνατότητα επιβάρυνσης της δεχόμενης το μεταφερόμενο συντελεστή περιοχής, ούτε προσδιορίζουν την ανώτατη επιτρεπόμενη συνολική επιβάρυνση της περιοχής υποδοχής μεταφερόμενου συντελεστή, ακόμη και όταν είχε προκαθοριστεί Ζώνη Αγοράς Συντελεστή.

Συνεπάγεται από όλα τα παραπάνω ότι νομοθετική ρύθμιση πρέπει να είναι συγκεκριμένη ως προς τις περιοχές στις οποίες θα επιτρέπεται η πραγματοποίηση μεταφοράς συντελεστή δόμησης και να αναφέρονται συγκεκριμένα τα κριτήρια υπαγωγής της. Ο ν. 2300/1995 προσπάθησε να θεραπεύσει τα κενά του ν.880/1979 και να ακολουθήσει τις συνταγματικές επιταγές όπως αυτές προσδιορίστηκαν από τη νομολογία του ΣτΕ.

Στο νόμο αυτό περιέχονταν οι ρυθμίσεις που αναφέρονται στις περιοχές στις οποίες επιτρέπεται η μεταφορά συντελεστή καθώς και στους κανόνες με τους οποίους μπορεί να πραγματοποιείται η μεταφορά.

Συγκεκριμένα, σύμφωνα με την ενότητα Α του α. 4 του νόμου «επιτρέπεται καταρχήν η μεταφορά συντελεστή δόμησης σε περιοχές οι οποίες πληρούν σωρευτικά τα εξής κριτήρια: 1. Βρίσκονται εντός σχεδίου, 2. Δεν έχουν χαρακτηριστεί ως α)περιοχές ιδιαιτέρου φυσικού κάλλους, β)ιστορικοί τόποι, γ)παραδοσιακοί ή αξιόλογοι οικισμοί, ιστορικά κέντρα πόλεων, παραδοσιακά τμήματα οικισμών, δ)αρχαιολογικοί χώροι, 3. Δεν έχουν καθοριστεί στην περιοχή ειδικοί όροι δόμησης για την προστασία αρχαιολογικών χώρων ή άλλων πολιτιστικών ή περιβαλλοντικά αξιόλογων στοιχείων» ενώ στην ενότητα Β του ιδίου νόμου ορίζεται ότι «μέσα στις περιοχές της ενότητας Α του άρθρου αυτού καθορίζονται με τον παρόντα νόμο «ως περιοχές υποδοχής συντελεστή δόμησης οι περιοχές στις οποίες συντρέχουν σωρευτικά τα εξής κριτήρια: 1. Δεν έχουν χαρακτηριστεί ως Ζώνη Ενεργού Πολεοδομίας ή Ζώνη αστικού Αναδασμού ή δεν είναι περιοχές οργανωμένης δόμησης ή περιοχές που αναπτύσσονται με ιδιωτική πολεοδόμηση ή από οικοδομικούς συνεταιρισμούς, 2. Το συνολικά μεταφερόμενο εμβαδόν δομήσιμων επιφανειών, μέσα στα όρια της εντός σχεδίου περιοχής ενός δήμου ή κοινότητας, είναι μικρότερα από το 10% του εμβαδού των δομήσιμων επιφανειών που προκύπτει κατά προσέγγιση από την εφαρμογή των ισχυόντων συντελεστών δόμησης».

Περαιτέρω, στην ενότητα Γ του άρθρου αυτού προβλέπονταν προϋποθέσεις για την πραγματοποίηση μεταφοράς συντελεστή δόμησης στις πιο πάνω περιοχές υποδοχής συντελεστή δόμησης, οι προϋποθέσεις δε αυτές αναφέρονταν κυρίως στο ύψος του συντελεστή που επιτρέπεται να μεταφερθεί σε κάθε ακίνητο και στον ανώτατο επιτρεπόμενο συνολικό συντελεστή δόμησης και διαφοροποιούνταν αναλόγως προς την προβλεπόμενη για την περιοχή χρήση.

Εξάλλου, στην ενότητα Δ του παραπάνω άρθρου, προβλέπονταν ότι στις περιοχές στις οποίες επιτρεπόταν καταρχήν η μεταφορά κατά τα αναφερόμενα στην ενότητα Α μπορεί να καθορίζονται Ειδικές Ζώνες Υποδοχής Συντελεστή με προεδρικό διάταγμα και θεσπίζονται ορισμένα κριτήρια για τον καθορισμό αυτόν. Στην επόμενη δε ενότητα Ε ορίζονταν προϋποθέσεις, οι οποίες απαιτούνταν για την πραγματοποίηση μεταφοράς συντελεστή δόμησης τόσο σε περιοχή Υποδοχής Συντελεστή όσο και σε Ειδική Ζώνη Υποδοχής Συντελεστή και οι οποίες αναφέρονται στο ποσοστό κάλυψης του οικοπέδου, στο ύψος του κτηρίου, στη θέση του σε σχέση με το όριο του οικοπέδου, στους χώρους στάθμευσης, ενώ, ειδικώς, προκειμένου για ακίνητα που βρίσκονται στα πολεοδομικά συγκροτήματα Αθήνας και Θεσσαλονίκης, τάσσεται επιπλέον ο περιορισμός ότι η μεταφορά επιτρέπεται μόνο από βαρυνόμενο ακίνητο που βρίσκεται στο ίδιο πολεοδομικό συγκρότημα.

Τέλος, στην παρ.1 α.21 του νόμου αυτού, στο οποίο περιέχονταν μεταβατικές ρυθμίσεις, οι οποίες προέβλεπαν ότι «οι κατά την παρ. 1 του α. 2 του ν.880/1979 Ζώνες Αγοράς Συντελεστή, που έχουν καθοριστεί με προεδρικά διατάγματα πριν από την ισχύ του παρόντος νόμου, εξακολουθούν να ισχύουν μετονομαζόμενες σε Ειδικές Ζώνες Υποδοχής Συντελεστή, μόνο εφόσον πληρούνται τα κριτήρια της ενότητας Α του α. 4 αυτού βεβαιουμένου τούτου με απόφαση του Υπουργού ΠΕΧΩΔΕ που δημοσιεύεται στη Εφημερίδα της Κυβερνήσεως. Ζώνες αγοράς Συντελεστή είναι δυνατόν να εγκρίνονται ως Ειδικές Ζώνες Υποδοχής Συντελεστή με τη διαδικασία της ενότητας Δ του α. 4 του νόμου, εφόσον πληρούνται τα κριτήρια της ενότητας Α του ιδίου άρθρου.

Αυτή, λοιπόν, η μεταβατική διάταξη η οποία στην ουσία της αναιρούσε τα αρχικά κριτήρια που ορίζονταν από το νόμο ακυρώθηκε εκ των υστέρων από το ΣτΕ με τη με αριθμό 4573/1996 Απόφασή του.

ΙΙΙ. Συμπέρασμα

Οποιαδήποτε επόμενη, λοιπόν, προσπάθεια του νομοθέτη για την δυνατότητα μεταφοράς του συντελεστή δόμησης πρέπει να είναι:

• γενική αλλά αναφερόμενη σε συγκεκριμένη περιοχή,
• εμπεριστατωμένη ως προς τις ανάγκες της περιοχής και των κατοίκων
• με συνεχή ανανέωση των δεδομένων ώστε να παρακολουθείται η χρήση της από τις αρμόδιες υπηρεσίες
• μεταβιβαζόμενη και
• συνδυασμένη με κίνητρα για την ανάδειξη των βαρυνόμενων κτηρίων.

Σε κάθε περίπτωση, η εφαρμογή της μεταφοράς συντελεστή δόμησης, συνεπάγεται απόκλιση από τους πάγιους όρους δόμησης και χρήσης των ακινήτων της οικιστικής περιοχής στην οποία πραγματοποιείται και έχει, από τη φύση της, δυσμενείς συνέπειες στο οικιστικό περιβάλλον.

Η προστασία, λοιπόν, του χωροταξικού, οικιστικού και πολιτιστικού περιβάλλοντος είναι σύνθετη και διευρυμένη καθώς πρέπει να καλύψει το φυσικό και πολιτιστικό περιβάλλον του ανθρώπου που ζει σε αυτό με στόχο ο άνθρωπος να το απολαμβάνει και να δραστηριοποιείται μέσα σε αυτό χωρίς εμπόδια.