Άρθρο του Σπύρου Δημητρίου, Δικηγόρος.
Οι διατάξεις περί Κρατικών Ενισχύσεων συνιστούν πρωτογενές ενωσιακό δίκαιο και, άρα, υπερέχον σε σχέση με το εθνικό. Η Φορολογία από την άλλη πλευρά διατηρείται εκτός των αρμοδιοτήτων της Ένωσης. Η κατανομή αυτή δημιουργεί, όπως είναι φυσικό, ιδιαίτερη «ένταση» όταν φορολογικές διατάξεις και «πρακτικές» προσκρούουν στις διατάξεις για τις Κρατικές Ενισχύσεις, δεδομένου ότι οι δεύτερες φαίνεται να «διαχέουν» ενωσιακή αρμοδιότητα σε ένα πεδίο που οι Συνθήκες αναγνωρίζουν άνευ ετέρου ως μόνα κυρίαρχα τα Κράτη Μέλη. Η παραπάνω κατ’ επίφαση «αντινομία» εύλογα δημιουργεί αμφιβολίες ως προς τα πραγματικά όρια μεταξύ Ενωσιακής και Εθνικής κυριαρχίας. Ενόψει των παραπάνω, δύο φαίνεται ότι είναι, καταρχάς, οι περιπτώσεις που φορολογικές ρυθμίσεις και «διαρρυθμίσεις» μπορούν να εκκινήσουν τη διαδικασία έρευνας από το αρμόδιο ενωσιακό όργανο, δηλαδή την Επιτροπή. Πρώτον, σε επίπεδο πρωτογενούς ή δευτερογενούς εθνικού δικαίου με το οποίο εισάγονται φορολογικά κίνητρα ή φορολογικές απαλλαγές και, δεύτερον, σε επίπεδο διοικητικών διευθετήσεων και πρακτικών ακόμη κι όταν οι τελευταίες υπολείπονται κανονιστικής αξίας. Και στις δύο περιπτώσεις φαίνεται ότι μπορούν να προκληθούν τέτοια πραγματικά αποτελέσματα, ώστε να πιθανολογείται η ενεργοποίηση των κανόνων περί Κρατικών Ενισχύσεων.
Η ΔΙΑΚΡΙΣΗ ΤΩΝ ΠΕΡΙΠΤΩΣΕΩΝ
Στην πρώτη περίπτωση, όσον αφορά δηλαδή διατάξεις σχετικές με φορολογικά κίνητρα, απαλλαγές και ειδικά φορολογικά καθεστώτα τα οποία προβλέπονται ρητά στην εθνική νομοθεσία και απευθύνονται σε επιχειρήσεις που ασκούν επιχειρηματική δραστηριότητα, τα πράγματα είναι μάλλον σαφή. Οποιοδήποτε από τα μέτρα αυτά, ως εργαλεία οικονομικής και φορολογικής πολιτικής, μπορούν να εξετάζονται ex ante ή ex post για το εάν τελικά παρέχουν ad hoc προνομιακή φορολογική αντιμετώπιση, η οποία έχει ως πρακτική συνέπεια τη χορήγηση οικονομικού πλεονεκτήματος που νοθεύει ή απειλεί να νοθεύσει τον ανταγωνισμό. Και τούτο διότι μπορεί, μεν, τα Κράτη Μέλη να είναι κυρίαρχα όσον αφορά τη χάραξη της Φορολογικής τους πολιτικής, περιορίζονται, δε, από την αναγκαιότητα προστασίας του ανταγωνισμού. Σε αυτό το πλαίσιο, ένα φορολογικό μέτρο που προβλέπεται στην εθνική φορολογική νομοθεσία και που μεταφέρει επιλεκτικά κρατικούς πόρους σε επιχειρήσεις ή κλάδους προσδίδοντάς τους οικονομικό πλεονέκτημα (οικονομικό όφελος) νοθεύοντας ή απειλώντας να νοθεύσει τον ανταγωνισμό, βαίνει επέκεινα του πεδίου της εθνικής κυριαρχίας και υπεισέρχεται σε πεδίο αποκλειστικής αρμοδιότητας της Ένωσης.
Στη δεύτερη περίπτωση, όσον αφορά δηλαδή διοικητικές πρακτικές και «διευθετήσεις», τα πράγματα μάλλον περιπλέκονται. Οι περιπτώσεις αυτού του είδους περιλαμβάνουν καταρχάς ό,τι εμπίπτει στην ευρύτερη έννοια του soft law και αφορούν καταρχήν τη διοίκηση και τη λειτουργία της. Ως soft law («ήπιο δίκαιο») δεν έχουν κανονιστική αξία, δεν είναι δηλαδή νομικά δεσμευτικές. Εντούτοις, το γεγονός αυτό από μόνο του δεν αποκλείει a priori την πιθανότητα περιπτώσεις όπως οι παραπάνω να εγείρουν ζητήματα κρατικών ενισχύσεων, δεδομένου ότι η έννοια της κρατικής ενίσχυσης είναι – εκτός από νομική – και έννοια αντικειμενική, που δεσμεύει την Επιτροπή και, πάντως, περιορίζει
τα περιθώρια της διακριτικής της ευχέρειας. Κατά συνέπεια, οι διοικητικές πρακτικές και «διευθετήσεις», αν και στερούνται stricto sensu κανονιστικής αξίας (νομικής δεσμευτικότητας), συνιστούν παράγοντες που μπορούν αντικειμενικά να έχουν ως αποτέλεσμα την επιλεκτική μεταφορά κρατικών πόρων σε επιχειρήσεις ή κλάδους νοθεύοντας τον ανταγωνισμό.
TAX RULINGS
Η έννοια των tax rulings φαίνεται ότι καλύπτει σε επίπεδο Ένωσης ένα ευρύ φάσμα περιπτώσεων που αφορούν φορολογικές «διευθετήσεις» εν γένει. Μπορεί να περιλαμβάνει συμφωνίες, ερμηνείες, απαντήσεις, τυπικές και άτυπες, με γενικό ή ειδικό, ή ακόμη και τοπικό χαρακτήρα, οι οποίες γίνονται μεταξύ φορολογούμενων και φορολογικής διοίκησης. Όπως γίνεται, συνεπώς, αντιληπτό, δεν είναι σαφές τι ακριβώς περιλαμβάνει η έννοια αυτή, με αποτέλεσμα σε οιαδήποτε προσπάθεια οριοθέτησης να εμφιλοχωρεί ο κίνδυνος παράλειψης κάποιας ειδικότερης εκφοράς της. Το πρόβλημα της αδυναμίας ενός περιοριστικότερου ορισμού έχει, άλλωστε, εντοπιστεί και έχει επισημανθεί από ενωσιακά όργανα και άλλους διεθνείς οργανισμούς, όχι μόνο σε σχέση με τη νόθευση του ανταγωνισμού, αλλά και σε σχέση με τη διάβρωση της φορολογικής βάσης. Σε κάθε περίπτωση, μια προσπάθεια κατηγοριοποίησης των φορολογικών πρακτικών και «διευθετήσεων» για συστηματικούς λόγους, κατατάσσει θεωρητικά τα tax rulings σε τρεις κατηγορίες: στις φορολογικές ερμηνευτικές πράξεις (advance tax rulings), στις συμφωνίες προέγκρισης μεθοδολογίας ενδοομιλικών συναλλαγών (advance pricing agreements) και στις λοιπές φορολογικές διευθετήσεις (other tax arrangements).
Οι τρεις αυτές κατηγορίες παρουσιάζουν κοινά χαρακτηριστικά, παρότι – όπως προαναφέρθηκε – είναι μάλλον ενδεικτικές και γίνονται για συστηματικούς λόγους που αφορούν στη μελέτη τους. Ειδικότερα, δεν είναι απαραίτητο ότι όλες και πάντοτε περιβάλλονται σε «τύπο». Ως εκ τούτου, δεν είναι απαραίτητο ότι διαθέτουν κανονιστικό χαρακτήρα, με την έννοια ότι λαμβάνουν τη μορφή διάταξης νόμου, αλλά, αντίθετα, μπορούν απλώς να αποτελούν αντικείμενο εργαλείων soft law. Σε κάποιες άλλες περιπτώσεις μπορεί μάλιστα να έχουν ακόμη και τοπικό χαρακτήρα. Τέλος, δεν μπορεί να θεωρείται εκ των προτέρων αυτονόητο ότι αποκτούν δημοσιότητα, ειδικά μάλιστα, όταν παίρνουν τη μορφή εργαλείων soft law. Σε όλες, πάντως, τις περιπτώσεις διαρρυθμίζεται θεωρητικά φορολογική ύλη διαμέσου είτε (α) πράξεων δίχως νομική δεσμευτικότητα που αποσκοπούν στην ερμηνεία ασαφειών, στην άρση αντινομιών ή στην πλήρωση κενών, είτε (β) πράξεων που μπορεί να έχουν κανονιστικό περιεχόμενο ή «διαβαθμισμένη κανονικότητα», είτε, τέλος, (γ) απαντήσεων και συμφωνιών (με κανονιστική αξία ή κανονιστική ποιότητα) στη βάση ειδικότερων περιπτώσεων, καταλήγοντας, εντέλει, σε αποτελέσματα που ενδέχεται να εμπίπτουν στην έννοια των κρατικών ενισχύσεων.
Η ΕΛΛΗΝΙΚΗ ΠΡΑΓΜΑΤΙΚΟΤΗΤΑ
Στην ελληνική έννομη τάξη δεν υφίσταται όρος με τον οποίο να αποδίδεται η έννοια του tax ruling. Το γεγονός αυτό, εντούτοις, δε σημαίνει ότι δεν υφίστανται εν τοις πράγμασι tax rulings στην Ελλάδα. Η εσωστρέφεια του ελληνικού φορολογικού συστήματος μέχρι την εκτεταμένη φορολογική μεταρρύθμιση του 2013 είχε ως αποτέλεσμα διάφορες «πρακτικές» που ενδημούσαν (και ίσως, δυστυχώς, ακόμη ενδημούν) στην ελληνική φορολογική διοίκηση να παραμένουν αδιόρατες και, ως εκ τούτου, στις παρυφές του φορολογικού συστήματος, ή να αποσιωπάται η ανάγκη κατηγοριοποίησης και καθορισμού τους.
Καταρχάς, το 2013 με την εισαγωγή του Κώδικα Φορολογικής Διαδικασίας στην ελληνική έννομη τάξη προβλέφθηκε κατ’ εξουσιοδότηση του νομοθέτη η δυνατότητα «Προέγκρισης Μεθοδολογίας Ενδοομιλικής Τιμολόγησης» με απόφαση του Διοικητή της Ανεξάρτητης Αρχής Δημοσιών Εσόδων (εφεξής ΑΑΔΕ). Το δικαίωμα αυτό των επιχειρήσεων και η διαδικασία εφαρμογής προβλέπεται ρητά στο νόμο και, βάσει της παραπάνω κατηγοριοποίησης των tax rulings, εντάσσεται, όπως είναι φυσικό, στην κατηγορία των Συμφωνιών Προέγκρισης Εδοομιλικών Συναλλαγών (Advance Pricing Agreements – εφεξής «APA»). Σημειώνεται δε ότι οι εν λόγω, συνιστούν ατομικές διοικητικές πράξεις, οι οποίες – όπως κατά κανόνα όλες οι ατομικές διοικητικές πράξεις – κοινοποιούνται και δε δημοσιεύονται, δεδομένου ότι στη συγκεκριμένη περίπτωση περιλαμβάνουν, επιπλέον, απόρρητες πληροφορίες σχετικά με την τιμολογιακή πολιτική των ενδιαφερομένων επιχειρήσεων. Ωστόσο, παρά το γεγονός ότι το περιεχόμενό τους παραμένει απόρρητο για τους τρίτους, εμπίπτει στην αρμοδιότητα της Επιτροπής να εξετάζει τα καθεστώτα ενισχύσεων που ενδεχομένως οι «APA» προβλέπουν.
Με τις «APA» φαίνεται ότι εξαντλείται η μοναδική γενική και άρτια θεσμοθετημένη διαδικασία που εμπίπτει στην ευρύτερη κατηγορία των tax rulings στην Ελλάδα. Αυτό, εντούτοις, δε σημαίνει ότι εξαντλείται και το θέμα. Αντιθέτως, φαίνεται ότι στην «πρακτική» της φορολογικής διοίκησης έχει παγιωθεί εδώ και δεκαετίες μία άτυπη διαδικασία που ανάλογα με τη μορφή που λαμβάνει δεν αποκλείεται να εμπίπτει στην ευρύτερη κατηγορία των άτυπων φορολογικών διευθετήσεων (informal tax arrangements). Πρόκειται για την «πρακτική των ερωτημάτων» που κατά το παρελθόν υποβάλλονταν στις αρμόδιες υπηρεσίες του Υπουργείου Οικονομικών και πλέον υποβάλλονται στην ΑΑΔΕ, με τα οποία συνήθως οι φορολογούμενοι ζητούσαν (και ζητούν) διευκρινίσεις σχετικά με την ερμηνεία φορολογικών διατάξεων κατά την υπαγωγή ειδικότερων πραγματικών περιστατικών σε αυτές.
Ο όρος «πρακτική» δεν είναι ακριβής. Δεν πρόκειται κατ’ ουσίαν για «πρακτική» αλλά για διαδικασία, η οποία φαίνεται ότι βρίσκει νόμιμο έρεισμα (κι εδώ μάλλον βρίσκεται το όποιο παράδοξο) όχι στον Κώδικα Φορολογικής Διαδικασίας (εφεξής ΚΦΔ), αλλά στον Κώδικα Διοικητικής Διαδικασίας (εφεξής ΚΔΔσιας). Ειδικότερα, το άρθρο 4, παράγραφος 1 του ΚΔΔσιας προβλέπει το δικαίωμα των διοικούμενων (και συνεπώς και των φορολογούμενων ως είδους προς γένος) να υποβάλλουν αίτηση στις δημόσιες υπηρεσίες, οι οποίες με τη σειρά τους οφείλουν να αποφαίνονται για τα αιτήματά τους. Τα ως άνω αιτήματα – βάσει της πρακτικής που έχει επικρατήσει – διατυπώνονται με τη μορφή ερωτημάτων που αφορούν την εφαρμογή της φορολογικής νομοθεσίας σε συγκεκριμένες περιπτώσεις και απαντώνται διαμέσου μιας sui generis «τυπολογίας» που συνήθως φέρει τον τίτλο «ατομική διοικητική λύση».
Οι «λύσεις» αυτές, παρότι, όπως και οι εγκύκλιοι, πληρούν τα κριτήρια που θέτει η θεωρία ώστε να εντάσσονται στην ευρύτερη κατηγορία του soft law, δεδομένου ότι (α) έχουν ως αντικείμενο «τον προσανατολισμό της συμπεριφοράς των αποδεκτών τους», (β) «δε δημιουργούν οι ίδιες δικαιώματα ή υποχρεώσεις για τους αποδέκτες τους» και (γ) «το περιεχόμενο και η διαδικασία κατάρτισης «παρουσιάζουν ένα βαθμό τυποποίησης και δομής που τις εξομοιώνει με τους κλασικούς κανόνες δικαίου», δεν έχουν, εντούτοις, τη νομική φύση της «ερμηνευτικής εγκυκλίου», διότι είτε αποφαίνονται όσον αφορά συγκεκριμένη περίπτωση, είτε επιβεβαιώνουν ότι συντρέχουν (ή δε συντρέχουν) οι προϋποθέσεις για την εφαρμογή συγκεκριμένων διατάξεων που αφορούν συγκεκριμένο φορολογούμενο και, πάντως, δεν απευθύνονται γενικά στη διοίκηση και τη λειτουργία της. Τέλος, ιδιαίτερη σημασία το γεγονός ότι οι «λύσεις»/απαντήσεις αυτού του είδους, σε αντίθεση με τις εγκυκλίους, δε δημοσιοποιούνται ή δε δημοσιοποιούνται πάντα (σε κάθε περίπτωση δεν μπορεί να γίνει λόγος για βεβαιότητα δημοσιοποίησής τους), με αποτέλεσμα η όποια ερμηνευτική υπεραξία που ενδεχομένως συγκεντρώνουν να «κεφαλαιοποιείται» αποκλειστικά και μόνο από τον φορολογούμενο στον οποίο αυτή απευθύνεται, απονέμοντάς του, πιθανώς, ένα μικρότερο ή μεγαλύτερο (κατά περίπτωση) συγκριτικό πλεονέκτημα, εξαιτίας ακριβώς της έλλειψης δημοσιοποίησης, όταν αυτή συντρέχει.
ΤΟ ΔΙΑΚΥΒΕΥΜΑ
Όπως υπονοήθηκε, το γεγονός της ύπαρξης «πρακτικών» στη φορολογική διοίκηση που δεν είναι σαφώς δομημένες και οδηγούν σε πράξεις που προσομοιάζουν έντονα στην ευρύτερη έννοια των tax rulings, δεν αποκλείει θεωρητικά τη δυνατότητα αυτές να μπορούν να ενεργοποιήσουν την εφαρμογή των διατάξεων περί Κρατικών Ενισχύσεων. Επίσης, παρά το γεγονός ότι το φαινόμενο των «ατομικών διοικητικών λύσεων», που αναπτύχθηκε παραπάνω, φαίνεται ότι είχε εντοπιστεί κατά τη διάρκεια της τελευταίας φορολογικής μεταρρύθμισης και ότι επιδιώχθηκε να αντιμετωπιστεί στον ΚΦΔ, το αποτέλεσμα είναι μάλλον περιορισμένο και, πάντως, ατελές. Το άρθρο 9 του ΚΦΔ προβλέπει ότι πιθανές απαντήσεις ή απόψεις μεμονωμένων οργάνων της φορολογικής διοίκησης δεν τη δεσμεύουν, πράγμα που μπορεί να κάνει μόνον ο Διοικητής της ΑΑΔΕ, δίχως εντούτοις να απαγορεύεται σε αυτά (τα όργανα) να εκφράζουν τις απόψεις τους, οι οποίες δεν παύουν, εντέλει, να αποτελούν θέσεις (έστω υπό αίρεση ως προς την αξία τους σε επίπεδο φορολογίας) που αποδίδονται σε όργανα της φορολογικής διοίκησης. Και σε τελική ανάλυση και βάσει της αρχής της χρηστής διοίκησης, ποιος μπορεί να «κατηγορήσει» οιονδήποτε φορολογούμενο που ακολούθησε την άποψη/οδηγία ενός οργάνου της διοίκησης ακόμη κι αν ήταν λανθασμένη; Και έτι περαιτέρω, ποιος μπορεί σε μία τέτοια περίπτωση να «κατηγορήσει» οιονδήποτε φορολογούμενο επειδή η διοίκηση δε λειτουργεί σύμφωνα με τις αρχές της διαφάνειας ή φανερής διοίκησης και της καλής λειτουργίας της διοίκησης ;
Επομένως, η φορολογική διοίκηση λειτουργώντας στη βάση της αρχής της νομιμότητας (εφαρμόζοντας το άρ.4, παρ.1 ΚΔΔσίας) διαθέτει αναμφίλεκτα την αρμοδιότητα να απαντά στους φορολογούμενους, να εκφράζει ad hoc απόψεις και να χορηγεί με πράξεις της διοικητικές «λύσεις» διαμέσου μεμονωμένων οργάνων της, οι οποίες απευθύνονται σε συγκεκριμένο πρόσωπο, δίχως περαιτέρω δημοσιοποίησή τους. Και εάν γίνει δεκτός ο παραπάνω συλλογισμός, θα πρέπει να γίνει, φυσικά, δεκτό ότι οιοδήποτε όργανο της φορολογικής διοίκησης έχει την αρμοδιότητα (και την υποχρέωση) να υπαγάγει ειδικότερες περιπτώσεις που τίθενται υπόψη του στις σχετικές διατάξεις, ερμηνεύοντας αυτές αποφαινόμενο ως προς την αληθή ερμηνεία τους. Είναι, συνεπώς, γεγονός ότι το συγκεκριμένο όργανο οφείλει να εκδώσει μία πράξη – όχι υποχρεωτικά εκτελεστή και δεσμευτική για τη φορολογική διοίκηση – η οποία γνωστοποιείται μόνον στο συγκεκριμένο φορολογούμενο και μπορεί να παράξει πλήρη πρακτικά αποτελέσματα, οδηγώντας σε συγκεκριμένες ενέργειες.
Ας επαναλάβουμε τώρα τον παραπάνω συλλογισμό υποθέτοντας ότι η «λύση»/απάντηση του μεμονωμένου οργάνου της φορολογικής διοίκησης κατά την υπαγωγή μιας ειδικότερης περίπτωσης στις φορολογικές διατάξεις έχει ως αποτέλεσμα την αναγνώριση σε μία επιχείρηση φορολογικού πλεονεκτήματος, το οποίο δε γνωστοποιείται σε τρίτους, δηλαδή στερείται δημοσιότητας. Σε αυτήν την περίπτωση, βρισκόμαστε μπροστά στην απόδοση σε συγκεκριμένη επιχείρηση πλεονεκτήματος, το οποίο είναι επιλεκτικό (αφορά συγκεκριμένη επιχείρηση και δε δημοσιοποιείται), μεταφέρει κρατικούς πόρους και, εντέλει, ενδέχεται να νοθεύει ή να απειλεί να νοθεύσει τον ανταγωνισμό. Σε μια τέτοια περίπτωση, μάλλον μικρή σημασία έχει ο νομικός χαρακτηρισμός μίας τέτοιας πράξης οργάνου της διοίκησης ως tax ruling ή όχι, δεδομένου ότι με την «λύση»/απάντηση από το όργανο της φορολογικής διοίκησης υφίσταται καταρχήν «εκ των προτέρων καθορισμός της εφαρμογής του συνήθους φορολογικού συστήματος σε μια συγκεκριμένη υπόθεση, ανάλογα με τις ειδικές συνθήκες και τις περιστάσεις της». Σημασία, συνεπώς, έχει ότι υφίσταται μία πράξη οργάνου της φορολογικής διοίκησης (χωρίς κανονιστική αξία αλλά πάντως πράξη) που (α) δεν αντικατοπτρίζει με αξιόπιστο τρόπο τι αποτέλεσμα θα είχε η κανονική εφαρμογή του κοινού φορολογικού συστήματος, για την οποία αρμόδιο όργανο είναι καταρχάς ο Διοικητής της ΑΑΔΕ, και (β) μπορεί να παρέχει επιλεκτικό πλεονέκτημα στον αποδέκτη «στο μέτρο που αυτή η επιλεκτική μεταχείριση έχει ως συνέπεια τη μείωση της φορολογικής υποχρέωσης του αποδέκτη στο κράτος μέλος σε σύγκριση με επιχειρήσεις που βρίσκονται σε παρόμοια πραγματική και νομική κατάσταση».
ΣΥΜΠΕΡΑΣΜΑ
Εν ολίγοις, υπό το πρίσμα ότι μία «ατομική διοικητική λύση» εμπίπτει στην έννοια του tax ruling, εάν σωρευτικά συντρέχει ότι (α) το εθνικό φορολογικό δίκαιο εφαρμόζεται εσφαλμένα, με αποτέλεσμα μία επιχείρηση να καταβάλει μικρότερο φόρο, (β) από τη συγκεκριμένη ερμηνεία καλύπτεται μία μόνο επιχείρηση, δίχως να υφίσταται γνωστοποίηση σε άλλες επιχειρήσεις που τελούν σε παρόμοια πραγματική και νομική κατάσταση και (γ) η φορολογική νομοθεσία εφαρμόζεται στην πράξη με τρόπο που καταλήγει σε ευνοϊκή μεταχείριση για συγκεκριμένη επιχείρηση σε σύγκριση με άλλες επιχειρήσεις που αγνοούν τη συγκεκριμένη φορολογική μεταχείριση για τη συγκεκριμένη περίσταση, τότε εύλογα μπορεί να κανείς να υποθέσει ότι βρισκόμαστε μπροστά σε ένα επιλεκτικό πλεονέκτημα και άρα σε παράνομη κρατική ενίσχυση.